作者：南京卓遠 王嵘嵘

城投公司自設立以來，在中國的城市基礎設施建設和公共服務項目中扮演着重要角色。它們的投融資活動不僅關系到地方經濟的發展，還影響着整個國家的城市化進程。當前正值“十五五”規劃籌備謀劃的階段，城投公司面臨着投融資政策變動、資本市場深化改革的新形勢，爲推進城投公司長期高質量發展，“十五五”時期更好地服務城市建設、産業發展，需理清投融資趨勢，明确戰略方向，着力提升企業核心競争力，本文将針對性的進行研判分析，提出城投公司戰略布局的三大策略，探讨城投公司未來發展規劃。

2024年7月15日至18日，黨的二十屆三中全會順利召開，通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》釋放深化改革信号，要深化财稅體制改革，金融提出 “完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監測監管體系和防範化解隐性債務風險長效機制，加快地方融資平台改革轉型”。年中政治局會議提出要“創造條件加快化解地方融資平台債務風險”，134号文作延長35号文的化債期限至2027年6月，這些政策信号的釋放，引領地方融資平台類公司城投公司發展方向：一方面，強調對于地方債務的全方位嚴格管理，另一方面，也引導地方尋求多元化的化債路徑；對于地方融資平台，按照《決定》要求，其不會消失，尋求改革轉型路徑、拓展市場化經營業務、深度參與社會經濟發展将成爲其未來的長效持續發展方向。

（一）投融資政策環境

中央及地方财權事權存在不匹配問題，财稅體制改革将深入推進。截至2023年末，地方财政收入占比爲54.1%，對應的财政支出占比高達86.1%，表明地方财政收支不平衡，整體上，中央地方事權和财權不匹配問題較爲突出。根據二十屆三中全會會議決定，将深化财稅體制改革，未來将适當加強中央事權、提高中央财政支出比例，推進消費稅征收環節後移并穩步下劃地方，優化共享稅分享比例以緩解地方政府财政壓力。據評估判斷，後續階段，消費稅收入或類似所得稅、增值稅，将由中央及地方共享。

“化存量、遏增量”成主基調，融資平台獲得政策支持力度有所加大。過往作爲地方投融資主體，城投公司承擔了部分地方政府的隐性債務，其負債規模的擴大增加了政府的債務壓力。爲降低政府或有債務風險，政府對城投公司的融資活動進行更爲嚴格的管控，一方面，推出“一攬子化債方案”，通過政府債券或是金融機構對這部分或有負債進行置換，7 月30 日，政治局會議強調完善和落實一攬子化債方案，首次提出“創造條件加快化解地方融資平台風險”，爲地方融資平台創新化債方式提供可能。一方面，出台一系列嚴格的監管政策，約束城投公司的新增融資渠道，其中，35号文明确對國有企業的分類，僅一般國有企業可以新增融資；134号文作爲補充文件，延長35号文的化債期限至2027年6月，同時提出城投公司退平台之後，地方政府對該主體要做至少1年的風險監測。結合二十屆三中全會以及“134 号文”等政策文件來看，隐性債務化解政策環境獲或将有所放松，後續地方及地方城投公司應合理利用各類資源、進一步豐富化債方式，穩妥推進金融支持化債，适度放松化債時間及債務種類限制，加快推進融資平台改革與轉型等。

特别國債“常态化”發行，中央财政向全面投資建設擴張。2024 年政府工作報告明确指出：爲系統解決強國建設、民族複興進程中一些重大項目建設的資金問題，從2024年開始拟連續幾年發行超長期特别國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，2024年先發行 1 萬億元”，資金用途從應對具體問題向全面投資建設轉變。随着超長期特别國債的發行越來越普遍，城投公司爲地方融資的職能再次被削弱，産業類國有企業及産業債的發行将成爲城投公司轉型發展的方向與資本市場關注的熱點。

專項債投向領域向“平急兩用”公共基礎設施建設拓寬。7 月 28 日，國務院印發《深入實施以人爲本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（國發〔2024〕17 号），要求專項債券等資金支持符合條件的都市圈建設、保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造項目建設。下一個五年，作爲參與城市建設與服務城市發展的主體，城投公司應緊抓政策支持機遇，通過參與區域新型城鎮化重點項目建設，争取專項債資金支持，拓展融資渠道、盤活資産，實現負債結構優化，推進市場化轉型發展。

（二）金融市場環境

2024年7月29日，金融監管總局召開學習貫徹三中全會精神暨2024年年中工作會議，會議提出，下半年的工作方向仍然是把防風險和強監管放在前兩位（和過去一樣），第三個任務是“全力支持經濟社會發展”，這表示金融服務實體經濟質效将持續提高；同日，中國證監會召開學習貫徹二十屆三中全會精神暨年中工作會議，部署下半年重點工作，一是切實維護市場平穩運行、二是更大力度服務實體經濟回升向好、三是推動股票發行注冊制走深走實、四是培育高質量上市公司，将着力防範化解風險、提升監管執法效能放在了最後，釋放出“重經濟、促發展”的信号。其中，對于下一步金融監管工作，金融監管總局提出，穩妥有序推進房地産、地方政府債務、中小金融機構等重點領域風險防控，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，防範地方政府債務風險仍爲金融領域工作重點。随着資本市場市場化屬性的增強，取得滿足企業債、公司債等公開債券發行的企業資質将成爲城投公司的稀缺資源，信用評級是企業進入債券市場的通行證，一方面，城投公司需通過加強内部管理、提高資産質量、優化債務結構等措施提升信用評級，獲取公開債發行資質，另一方面，城投公司需尋求新的路徑，如上市、混改、發行産業基金等股權融資方式，實現多元化融資。

資本市場制度逐步完善，股票和債券注冊制改革全面落地。2023年2月1日，中國證監會就全面實行股票發行注冊制涉及的《首次公開發行股票注冊管理辦法》等主要制度規則草案公開征求意見，标志着試點 4 年的股票發行注冊制全面推行，據判斷，全面注冊制下， A股将進一步擴容，同時，新股的估值将進一步分化，好公司将得到資金追捧，資質平庸甚至基本面較差的企業會被邊緣化，城投公司可對自身優勢業務闆塊、優質子企業進行資源傾斜與重點培育，争取獲得資本市場的認可；2023 年 6 月 20 日，證監會發布《關于深化債券注冊制改革的指導意見》，建立健全差異化發行人等制度，暢通違約債券出清渠道。全面落實股票和債券發行注冊制，通過放管結合把選擇權交給市場，加速形成“優勝劣汰”“有進有退”的資本市場生态。未來，城投公司的市場化經營運作能力、高質量發展能力、現代企業治理能力等因素将成爲資本市場審視的重點。

城投債和産業債融資情況持續分化，産業債發行量大幅增長。城投債方面，受制于新增融資監管保持嚴格，2024年1-7月累計共發行2.46萬億元，同比下降14.6%，淨融資-1679億元，同比減少9560億元，其中，AA級城投債已累計淨融資流出2209億元，AAA和AA+淨融資小幅爲正，但規模分别僅爲去年同期的14.2%和9.7%；産業債方面，2024年1-7月發行量達到5.71萬億元，同比增長22.0%，淨融資1.66萬億元，同比增加1.59萬億元，各評級同比均有所增加，其中，AAA級、AA+級和AA級産業債發行量同比分别增長23.7%、14.9%和4.4%（數據來源：wind，東方金誠）。從公開數據上看，高信用評級的企業、産業債受到市場的認可，提升企業整體信用評級、推進企業産業化轉型、在企業内部實施矩陣式評級（多家公司同時申請評級提升）将成爲城投公司發展的重點。

REITs進入常态化發行階段，申報行業範圍獲得拓展。2024年7月26日，國家發改委發布《關于全面推動基礎設施領域不動産投資信托基金（REITs）項目常态化發行的通知》（以下簡稱“1014号文”），并于2024 年8 月1 日起正式實施，标志着我國公募REITs邁入常态化發行新階段，截至2024年7月底，我國公募REITs共有40隻上市産品，市值共1143.3億元。根據“1014号文”，申報行業範圍拓至12大類，同時部分大類中新增細分項目，如新增能源基礎設施中的儲能設施、清潔低碳、靈活高效的燃煤發電（含熱電聯産煤電）項目，納入儲能設施及具備調峰調頻能力的清潔火電。爲提高基礎設施REITS項目質量，政策要求基礎設施項目需滿足權屬清晰無瑕疵，現金流持續、穩定，投資回報良好，現金流由市場化運營産生，不依賴第三方非經常性收入等條件；未來，城投公司可關注自身資産完整權屬清晰、具經營收益的底層資産，通過吸引更專業的市場機構主導項目投資和運營，實現資産的有效盤活。

随着資本市場改革的持續深入，城投公司需探索構建多元化融資方式，可通過IPO上市、引入戰略投資者進行子企業層面的混改、産業鏈上下遊優勢企業的投資并購、聯合社會資本設立産業基金、股權合作與股權基金等方式實現權益融資，通過提升企業信用評級、推進市場化轉型獲取債券融資，通過篩選優質資産發行類REITS、Pre-REITS、公募REITS、ABS産品等，探索新型融資方式，未來，積極布局資本市場将成爲城投公司“十五五”期間的重要方向。 

過去時期,城投公司不斷經曆轉型升級，至今共經曆四輪發展，即2008年之前的萌芽期、2008-2010年的爆發期、2011-2013年的監管期、2014年至今的轉型期和2018年至今的化債期。當前，步入化債期，城投公司面臨着較大規模的存量債務與較大的債務償還壓力。整體上，存在着存量債務規模較大、融資渠道相對單一籌資能力不足、業務經營屬性弱自身造血能力不足等問題，爲順應新形勢、新變化，城投公司應積極拓展市場化業務，提升自身造血能力，積極對接資本市場，拓展多元化融資渠道，強化現代企業經營管理，提升市場競争能力，通過實施三大策略，在“十五五”時期更好的發揮服務城市建設、參與城市運營、帶動區域發展的作用。

（一）積極拓展市場化業務，增強自身産業屬性

一是推進産業結構調整。随着投融資形勢的變化，城投公司戰略方向從“重建設”向“重産業”方向轉變，職能定位向服務城市高質量發展的産業引領主體方向轉變。過去城投公司多承接政府基礎設施建設項目職責，下一階段，城投公司可以基礎設施建設、土地整理與開發、公共服務等核心業務領域爲基礎，積極拓展市場化經營業務，圍繞産業鏈開展産業投資，如建築施工、商業房地産開發、資産租賃、園區運營、供應鏈貿易等，獲取多元化經營性收入，同時，城投公司可積極挖掘數據類業務價值，通過數據資産入表改善企業資産負債結構，通過開發數據産品，獲取數據交易收入，利用數據資産或數據産品進行融資，并借助數字技術賦能企業自身發展，如2024年1月，揚子國投率先完成首批3000戶企業用水脫敏數據資産化入表工作，2024年2月，南方财經全媒體集團南财金融終端“資訊通”數據資産完成入表，并在此基礎上更進一步，在廣州數據交易所落地融資對接服務下，獲得中國工商銀行廣東自由貿易試驗區南沙分行授信500萬元；進一步，城投公司可緊抓政策機遇，積極布局新質生産力業務，探索新的增長點，如布局人工智能、生物技術等戰略性新興産業和未來制造、未來能源等未來産業。

二是推進股權多元化。首先，地方城投公司可争取政府支持，通過整合資源、兼并重組等方式，實現區域國有資産的有效配置，提升整體經濟效益，如重慶市經過一系列的并購重組，重慶高投、重慶水務、重慶建投相繼退出，“八大投”目前已經變成了“五大投”，重慶多數平台的城投屬性已經偏弱，在業務方面，重慶地産、重慶交投、重慶城投還涉及一定比例的基建業務，主要爲土地整理和基礎設施代建業務，其餘主體已基本不涉及公益性業務。其次，地方國有企業可通過将成熟業務闆塊上市，實現集團經營性資産的盤活和提效，如北京城建集團分拆整合内部物業資産，創立京城佳業赴港上市，也通過混改的方式引入外部資本，包括央企、相關地市國有企業、及非公有制資本在内的各類社會資本，由其通過增資擴股、股份轉讓等方式成爲城投公司或其子公司的股東，推進公司股權多元化的同時，借助外部資本的技術優勢、人才優勢等，實現企業自身技術創新能力的突破，培育增強公司核心競争力，如杭氧集團子公司杭氧特氣通過公開挂牌和增資擴股的方式引入戰略投資者——杭州原芯企業管理咨詢有限公司暨對外投資交易收購西亞特電子和萬達氣體,通過充分發揮協同效應，快速填補杭氧特氣在TCS、DCS等電子化學氣方面的空白，并且利用萬達氣體和西亞特電子現有客戶的渠道優勢，實現稀有氣體産品在半導體領域的快速介入。

（二）積極對接資本市場，構建多元化融資渠道

一是制定融資規劃。地方城投公司應深入研究國内外資本市場的最新政策、趨勢和發展方向，分析同行業其他城投公司的成功案例，學習他們的經驗和教訓。根據公司的長期發展戰略和短期資金需求，包括申請地方政府專項債資金以及其他财政性資金，通過政策性金融工具，或者通過銀行、保險、信托等市場融資方式進行配套融資等，制定詳細的融資計劃，明确不同階段的融資目标和融資方式的選擇。

二是積極拓展融資工具。城投公司一般多以銀行貸款爲主進行融資，“十五五”時期，城投公司需積極開拓多元化的融資途徑，減少對單一融資方式的依賴，提高資金獲取的靈活性和穩定性。城投公司需強化自身市場經營能力的提升，推進公司資産與業務結構的優化，在子公司層面着力打造專業化的業務主體，借助專業機構的輔導，争取提升信用評級，獲取資本市場的認可，成功發行債券，如公司債、企業債、中期票據，同時可根據國内國際标準發行綠色債券，申請ESG評級,争取發行綠色債券，如2024年8月27日，中國農業發展銀行成功發行支持四川地區綠色産業發展主題綠色債券30億元，發行期限爲2年，發行利率爲1.4553%，該募集資金将用于四川45個區域性重大綠色發展項目，項目覆蓋綿陽、宜賓等16個地區，涵蓋清潔能源建設、改善農村人居環境、水利建設、生态環境建設與保護等社會民生基礎設施建設領域；進一步可探索新型融資方式，如以交通運輸、能源、市政、生态環保、園區等具經營效益完整的優質資産爲底層資産（具體可參照1014号文所列類别），推出資産支持證券（ABS）、基礎設施領域不動産投資信托（REITs）等産品，如2024年1月12日，國泰君安城投寬庭保租房REIT産品成功上市，募資規模達30.50億元，其基礎設施項目是上海市楊浦區江灣社區項目和光華社區項目。我國基礎設施規模龐大，但符合發行條件的基礎設施項目相對少，城投公司可以關注REITs項目前期籌備培育環節，發行類REITs、Pre-REITs産品，加快盤活存量資産的速度。

三是加強合作夥伴關系。與商業銀行、投資銀行、資産管理公司等金融機構建立緊密的合作關系，開展銀企合作項目，利用政策性貸款和商業貸款等多種融資方式；同時，加強與社會資本和其他城投公司的合作關系，實現強強聯合，共同參與大型項目的開發和運營。

（三）強化現代企業管理，夯實經營發展基礎

一是推進經營機制改革。國資監管層面，國資委、國資辦、國資中心等監管管理部門應繼續以“管資本”爲主，理清政府與城投公司的關系及管理權限，以國有企業經營業績考核、國有企業工資總額管控等爲抓手，監督國有企業落實考核目标，保證國有資本保值增值，推進國有企業高質量發展；國有企業層面，需建立完善現代企業管理制度，完善法人治理結構，董事會決策中充分發揮外部董事在法律、财務、投資等方面的“外腦”支持作用；加強專業團隊建設，引入和培養一批金融、産業、法律等方面的專業人才，提升企業投融資管理能力；實施市場化選聘機制，匹配适宜的薪酬策略，結合績效考核的強化，激發企業經營活力。

二是強化投資全過程管理。國有企業需落實投資項目全生命周期管理機制，從制度上、流程上、執行上進行約束，規範投資項目事前事中事後“3個關鍵環節”管理，事前突出“管投向管計劃”，加強對投資監管的剛性約束；事中突出“管進度管流程”，強化對企業投資的過程管控；事後突出“管評價管問效”，發揮對投資監管的協同效應。

三是強化風險合規管理。城投公司可借助大數據、人工智能、移動互聯網、雲計算、區塊鏈等新技術，推動财務管理從信息化向數字化、智能化轉型，實現财務管理系統與業務經營系統的融合，強化财務管控的同時，保證投融資活動的高效推進，實現資金使用的高效性和透明化。同時加強合規管理，确保所有的投融資活動符合最新的法律法規和監管要求，避免因違規操作帶來的風險；建立健全的風險管理體系，加強對投資項目的風險評估，确保投資的安全性和回報率。

四是注重可持續發展。在“雙碳”、環境權益等理念日益被人們接受、蓬勃發展的當下，城投公司需順應大趨勢，立足自身經營發展戰略，在項目選擇和執行過程中貫徹可持續發展理念，積極響應ESG（環境、社會和治理）投資标準，謀劃綠色低碳項目與發展模式，如零碳文旅、綠色交通、電子檔案等；在企業管理中引入均衡發展理念，不僅僅從财務指标上評價經濟價值，還可以将承擔社會責任作爲長期戰略規劃的一部分，融入企業文化中，構建長效發展機制。

城投公司在“十五五”時期的發展中需要更加注重質量和效益，不斷強化産業拓展能力、經營運作、綜合管理能力，同時也要不斷創新融資模式和投資策略，以适應不斷變化的市場環境和政策導向。通過上述的戰略思考和實踐，城投公司能夠在保障地方基礎設施建設、引領地方産業升級的同時，實現自身的可持續高質量發展。